支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見
發布于:2011/7/30 來源：http://m.cdn87.com 點擊次數： 從事物流服務的企業，要努力提高國際物流服務業務操作的知識、能力和管理水平，建立有效的服務網絡，改進技術服務手段，使物流服務更為科學、可靠、高效，有力地支持國民經濟和對外貿易的發展。上海物流網
在加強物流行業管理的同時，我們也注意到，物流服務是一個跨行業的業務形式，對于國際物流服務業的管理也需要有關部門的積極配合，共同參與。我們將努力建立我國的綜合運輸體系，積極發展我國的交通運輸業，尤其是國際航運業，改善港口基礎設施和服務質量，提高管理水平，吸取國際上不同形式的物流管理經驗，從政策上為物流服務企業創造良好的發展空間；積極發展和努力健全國際集裝箱多式聯運系統；積極扶持有能力的企業開展物流服務，從法律法規和管理政策上為物流服務企業提供一個良好的經營環境；1990年代中后期以來，我國政府采取一系列政策措施加大了交通基礎設施的投資和建設力度，運輸化過程明顯加快，長期以來交通運輸對國民經濟的瓶頸制約得到初步緩解。特別是高等級公路、港口和集裝箱運輸設施以及民航業得到快速發展，市場融資能力增強，鐵路的運輸能力和技術裝備水平也有相應提高，使運輸業在滿足運輸需求、降低運輸成本、提高運輸質量方面發揮了重要作用，有力地促進了經濟繁榮。
但從總體上說，中國的運輸化仍舊處于需要迅速擴大運輸能力的初級階段。雖然最近十余年是我國運輸業發展力度最大的時期，但運輸網能力不足，整體運輸技術裝備水平不高，運輸企業規模小和組織結構落后，城市交通阻塞狀況惡化，公路超載和亂收費嚴重，運輸管理和法制建設不完善，交通安全問題形勢嚴峻，運輸市場的正常秩序尚未完全建立，運輸業發展與資源環境的矛盾等問題仍舊十分突出或愈見突出。
我國當前所處的運輸業發展階段使我們不但要繼續關注運輸化初級階段加快運輸設施建設、提高技術水平和擴大運輸能力等一般性問題，還必須關注屬于階段轉換時期的特殊問題，特別是要強調通過連接性實現各種運輸方式的綜合與協調發展。
從運輸需求變化的趨勢看，我國工業化目前階段的能源、原材料和重化工產品的運量仍在繼續增長，但高加工度和高技術含量產品的數量也在上升；除了國內市場持續擴張引起的運輸需求增長，我國作為世界加工中心參加全球經濟分工也要求運輸體系與國際更好接軌；農業進一步商品化和擴大市場在提高交易效率方面對交通運輸的依賴程度愈益明顯；農村人口城市化對客運形成巨大壓力，但同時居民收入水平持續上升導致居住和消費模式的改變，也對傳統的城市和城際交通提出了巨大挑戰。運輸需求已不僅僅是數量方面的增長，因此運輸供給必須滿足更多零距離換乘、無縫連接和一體化服務方面的要求。
我國運輸問題的復雜性在于既包括發展問題，同時也包括體制改革問題。其中發展問題既包括主要屬于運輸化初級階段的加速運輸網主框架問題，也包括運輸化得到一定發展后必須解決的連接性問題，還包括已無法回避的與資源環境實現均衡及可持續發展問題。而體制改革問題既包括從政府嚴格管制甚至包攬運輸建設與運營活動，到轉向與市場攜手更好地以官民合作方式推動運輸業發展，也包括從過去各種運輸方式分別單獨管理、條塊分割的體制，盡快向綜合性運輸管理體制轉變。在某種程度上可以說，目前和今后相當一段時期內我國運輸業解決體制性障礙要比解決能力和技術問題更為緊迫，必須提高駕馭現代運輸管理體制的能力。
提高運輸效率的5條建議
目前我國國民經濟和運輸業發展的水平和狀況，都已經到了必須從更高層次制定運輸政策的階段，即不僅考慮每種運輸方式各自的系統效率，更要同時考慮綜合運輸、高效物流體系、全球化和可持續發展層面的問題，要求相應更高級別的綜合管理部門發揮主導作用。為此提出的主要建議包括：
1、抓緊時機成立運輸部。實現運輸一體化必須要有組織機構和體制上的保證，綜合運輸主管機構運輸部的組建，在很大程度上是我國綜合運輸體系能夠盡快形成和進入良性運行的先決條件。目前我國公路、水運和民航業已經政企分開，設立綜合性運輸部的條件已經基本成熟，下一步是對鐵路進行進一步改革。可通過成立國家鐵路總公司的方式分離出目前鐵道部的相關政府職能，并將其合并到運輸部。
運輸部的職能包括各項國家運輸政策與法規、綜合性運輸規劃、運輸安全制度與監督、運輸技術標準與規范、運輸市場秩序(可分設運輸市場監管機構)等；部內要設立對應各運輸方式、城市交通和綜合交通的主管司局，但政企一定要分開。鐵路行業的進一步改革與重組，可在運輸部的機構框架下研究實施。今后條件成熟時可進一步與目前的建設部、國土資源部等部門合并，形成更符合綜合管理要求的機構體制。
2、明確綜合運輸規劃主體。要盡快落實分級綜合運輸規劃和實施的主體。除了要繼續重視地區間運輸通道的規劃，也要加深對城市交通(包括市內、市郊及城市群內城際交通)的認識，重視城市綜合規劃對運輸業進一步發展的重要作用。重要綜合交通樞紐的規劃和重要跨行政省市經濟區的綜合交通規劃要列入國家運輸規劃體系。北京、上海、廣州和其他若干特大城市由于在國家綜合交通體系中的重要樞紐地位，必須設立專門的綜合交通規劃機構，統籌各種運輸通道進出樞紐的走向布局、連接方式和各換乘轉運中心的建設規模與時序，同時統籌這些運輸通道與城市本身完成內部巨大客貨流的交通設施的銜接問題。京津冀及環渤海、長三角、珠三角等若干城市連片區域由于經濟總量的地位、城市化水平和跨行政省市的特點，原來分運輸行業的規劃和每個城市各自的交通規劃都無法適應，因此也必須設立專門的綜合交通規劃機構。
3、確立綜合運輸規劃的權威性。各種運輸方式基礎設施在物理上的相互連接或結合，是實現一體化運輸服務的基礎，而運輸設施規劃與設計一體化理念、工作程序和規范標準的形成，一定是有賴于綜合運輸管理體制的形成。而沒有好的規劃與設計，投資越大就可能浪費越大、效率損失越大。運輸方式之間的連接和一體化必須作為建設綜合運輸體系的核心突出出來，各種運輸方式都必須跳出過去自己單獨發展的思維模式，服從綜合運輸體系所要求的各種運輸方式一體化通過連接而實現的要求。重要綜合交通樞紐的規劃和跨行政區綜合交通規劃，必須具有與分運輸方式的布局規劃相同重要的地位與權威性，甚至在目前階段還有必要更加突出。例如應該規定運輸項目即便已經列入行業布局規劃，但如不能與綜合樞紐規劃銜接，也一律不準開工建設。 上海物流公司
4、統籌各種運輸方式的發展。目前不同運輸行業之間市場融資能力差別很大，而相對環境友好的鐵路和城市公共交通在取得市場資金方面卻弱很多。因此需要能夠代表全社會利益的綜合性政府機構發揮作用，傾斜資金投入，否則就不可能使已經處于階段轉換但仍背負很多需要補課欠賬的鐵路，和將在解決城市交通問題中起決定性作用的城市公交獲得應有的發展。政府動員并有效使用資源的能力，特別是在綜合運輸領域統籌使用資源的能力至關重要。燃油稅應該盡快實施并應對其合理使用盡早做出統籌安排。從國外特別是歐洲的經驗看，燃油稅不宜全部用于公路和汽車運輸設施的建設；相反，向汽車使用者征收的一部分燃油稅正應該轉移到用于支持鐵路、水運和城市公交等環境友好型運輸工具的發展。制定綜合運輸政策和設立綜合性運輸管理機構的優勢之一，就是能夠克服體制障礙，可以實現不同運輸方式之間的資源有效配置。要通過綜合運輸政策和體制改革有效防止鐵路的邊緣化。
5、重視綜合性運輸政策的制定與法制建設。定期研究、編制并公布綜合性運輸政策白皮書，已經成為各發達國家和歐盟等機構制定運輸政策的規范程序，我國的香港和臺灣也都分別多次啟動這類程序。就綜合性運輸政策、重要運輸規劃和體制改革問題專門立法，更是國際上的通常做法。我們也到了用制定運輸政策的正式程序，替代或減少該領域政策制定和實施中過多隨意性的時候。還可以設立主要由專家學者組成的國家運輸政策咨詢委員會，幫助中央政府和立法機構在運輸政策的制定領域提供咨詢意見或者幫助把關。
由于受到建設資金的嚴重困擾，封閉已久的中國鐵路已不得不打開市場化大門。可目前遇到的一個尷尬處境是，盡管中國鐵路向包括外資在內的非公有制資本發出了急切的“呼喚”，可后者依然不為所動。顯然，這并不是由于潛力巨大的中國鐵路市場對后者缺乏吸引力。那么，原因究竟何在呢？
7月23日，中國鐵道部發布了《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》。在鐵路建設方面，中國首次允許外資和民營資本進入國家經濟命脈的干線鐵路。鼓勵非公有資本以投資參股、項目融資以及合作、聯營等方式，參與鐵路干線、鐵路支線、地方鐵路及其橋梁、隧道、輪渡設施的建設和既有線改造。
“歡迎非公有制經濟參與鐵路建設經營” 7月28日，鐵道部副部長陸東福表示，對包括外資在內的一切非公資本“實行國民待遇”。
“我認為這只是一般意義上的表態，而且不是第一次了，實質性意義不大。”北京師范大學管理學院從事鐵路研究的文力教授說。
全球著名鐵路運輸裝備制造商龐巴迪公司副總裁兼中國首席代表張劍煒也認為，鐵道部放開鐵路干線等四大領域僅僅是一種姿態，在具體實施細則上還比較模糊。
“引資效果確實不是很好”
截至2004年底，中國有鐵路74408公里，復線率只為33.5%，電氣化率僅為25.9%。列車行駛在廣深準高速鐵路。新華
根據《鐵路統計公報》，截至2004年底，中國既有鐵路74408公里，而且復線率只為33.5%，電氣化率僅為25.9%。對于一個擁有13億人口的大國而言，在經濟高速發展的今天，現有鐵路里程顯然難以滿足實際需要。
“目前全國鐵路日均請求的裝車量是29萬到30萬車，實際裝車量卻只有10萬車，僅能滿足三分之一的請求，個別地方甚至低于這一比例。”鐵道部發展計劃司副司長張建平這樣來說明當前中國鐵路所面臨的窘境。
聯合國組織、世界銀行與摩根士丹利最近聯合發表的一份專題報告也表明，中國鐵路網的總長度只比法國多兩倍，但其客運量要比法國高出7倍。
在這種情況下，鐵道部在一份《中長期鐵路網規劃》中提出，到2020年中國鐵路營運里程將增至10萬公里，復線率和電氣化率均達到50%。為此，從2005年到2020年，國家將必須投入2萬億元資金進行鐵路建設，平均每年投資在1000億元以上。
可是，中國目前每年實際投入的鐵路建設資金大約只有500億元，比照上面的數字，每年缺口在500～800億元。以2004年為例，鐵路基本建設投資僅為516.32億元，基本上由鐵路建設基金、債券和國內金融機構貸款提供。
作為如今為數不多的幾個國家行政壟斷部門之一，鐵路系統的建設資金只能大多由鐵道部獨自承擔。顯然，要解決巨大的資金難題，擺在鐵道部面前的道路恐怕只有一條：實現投資主體多元化，擺脫現有的幾乎完全依靠國家投資的融資模式。
于是，近年來，多位鐵道部高層官員紛紛表態，鼓勵并支持非公有制資本進入鐵路領域，為顯示誠意，還拿出了多個投資項目對外招商。可是實際效果并不理想。
6月23日正式動工的武廣客運專線（武漢到廣州）正在向國內外征召投資者，募集資本高達180億元人民幣。自3月18日刊登引資公告以來，前來“相親”的公司接近30家，其中包括數家外資公司和民營企業，但截至9月初，尚沒有一家企業與之簽訂意向協議。
6月初，山東省鐵路局赴香港招商，公布了6條地方鐵路、涉及50多億元人民幣的招商引資計劃，其中3個項目允許外資獨資建設，兩個可向外資轉讓既有產權。這是中國鐵路運輸行業第一次擬向外資全資轉讓鐵路股權。可是，至今仍沒有一家外資企業愿意真正進入。
5月20日鐵道部舉辦中國鐵路建設項目推介招商會，共推出43個鐵路建設項目，融資額達到400億元。這是鐵道部有史以來，第一次大規模地將鐵路建設項目公開向社會推介和招商。可是，從實際效果來看，卻是應者廖廖。
2002年4月，煙（臺）大（連）鐵路輪渡項目首次向外國投資者敞開大門，但是至今仍沒有得到外資企業響應。這與其他基礎設施行業外資爭先恐后地進入形成了鮮明的對比。
“并不是所有的鐵路招商項目都受到社會資本冷遇，不過也得承認，總體上來看，鐵路引資的效果確實不是很好。”鐵道部經濟規劃院戰略管理部部長楊瑛對《北京周報》表示，鐵道部也早已意識到了這一問題，目前正在尋求更科學的招商引資辦法，“只不過這還需要一點時間。”
外資為何止步不前
在目前體制之下，鐵道部既是行業的行政主管部門，又直接經營鐵路運輸企業；既代表國家行使國有資產的監督管理權，又有資產經營權；既是行業法規、條例的制定者，又是這些法規和條例的執行者。
“引資效果不理想，我認為最根本的原因在于政企合一的鐵路管理體制。”楊瑛直言不諱地說，這種管理體制是在計劃經濟時代制定的，在那個物質匱乏的年代，實行這種體制“可以集中有限的資金干大事，而且可以提高行政效率”。但是，“現在看來這種體制已不適應現實了。” 上海到南京物流
